WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 || 3 |

Они считают, что речь идёт скорее об организации государственной служ бы, чем о её законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению, наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77) относится к их ведению, а регулирование общих принципов организации государ ственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. «н») — к совместному ведению.

Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. «к» и ст. 76, ч. 2) следует: го сударственная служба в субъекте РФ регулируется как федеральными за конами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам 6.

На этом основан второй подход. Он закреплён в законах большинст ва субъектов РФ. Так, в законе «О государственной службе Орловской об ласти» (ст. 8) прямо записано: «Положения настоящего закона не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам, Уставу (Основ ному закону) Орловской области. При внесении в федеральные акты из менений и дополнений до приведения областных актов в соответствие с ними применяются федеральные законы». Аналогичная норма содержит ся в законе «О государственной службе Кабардино Балкарской Республи ки», в соответствующем законодательстве значительной части субъ ектов РФ.

В вопросах разграничения сфер правового регулирования федераль ное законодательство, отмечает Манохин, выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, отно сящегося к исключительному ведению субъектов Федерации. По его мне нию, последним предоставлены обширные полномочия по регулирова нию той части государственной службы, которая находится в их ведении.

По подсчётам Манохина, более 20 из 30 статей рамочного закона содер жат нормы, которые управомочивают регионы по своему — с учётом мест ных, национальных и иных особенностей — определять условия госслуж бы в своих пределах. Речь идёт о комплектовании кадрового корпуса го сударственных органов, финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел госслужащих, Владимир Слатинов определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощ рении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и социально бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит основой и ори ентиром для регионального правотворчества.

Следует также отметить практику закрепления отдельных норм о го сударственной службе в уставах субъектов РФ. В некоторых из них гос службе отведены целые главы, например глава 10 Устава Саратовской об ласти, глава 35 Устава Тамбовской области, глава 6 Устава Архангельской области. Кроме того, нормы, регулирующие госслужбу, нашли своё отра жение в уставах Курганской, Липецкой, Свердловской и некоторых дру гих областей.

Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов РФ подходы к определению базовой категории «государственная должность».

По мнению ряда исследователей, в некоторых региональных законода тельствах это сделано более удачно, чем в федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации государственных должностей. В право вых актах большинства субъектов РФ эти должности разделены на три категории: «А» — политические; «Б» — должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные обеспечивать исполнение полномочий поли тических руководителей; «В» — классические административные. Кое где должности категории «А» именуют политическими либо конституцион ными государственными должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее другое: вместо тройственной классификации на «А», «Б», «В» в этих регионах принято разделение на политические и админи стративные должности, что более соответствует мировой практике.

Система государственных должностей тесно увязана с системой ква лификационных разрядов. Введённый в оборот на федеральном уровне, этот термин прочно закрепился в большинстве региональных актов, а система квалификационных разрядов воспринята в том виде, в каком она установлена федеральным законом. Но есть и отклонения. Так, законы о госслужбе некоторых областей (Новгородская, Пермская, Читинская) во обще не дают наименований квалификационных разрядов, относя опре деление системы и видов разрядов, а также порядок их присвоения к ком петенции РФ. Отдельные регионы (Мордовия, Брянская и Воронежская области) используют собственную терминологию для обозначения ква лификационных разрядов. Нередко в их названии указывают принадлеж ность к субъекту Федерации, что федеральное законодательство считает недопустимым. Такие субъекты РФ, как Башкирия, Марийская Республи ка, Татарстан, вообще не используют термин «квалификационный разряд», заменив его на «классный чин», а в Иркутской области, где существует своё, отличное от федерального деление государственных должностей на груп 130 Pro et Contra • Том 5 • № 1 • Зима Законодательное регулирование государственной службы пы, предусмотрено параллельное существование и квалификационных разрядов, и классных чинов.

Подобная разноголосица создаёт большие трудности при перемеще нии госслужащих из одного субъекта в другой, а также при переходе на федеральную госслужбу. В самом деле, какие разряды в таком случае при сваивать, если нет единой шкалы и общей терминологии А ведь от ква лификационного разряда зависит, например, размер надбавки к должно стному окладу, не говоря уже о том, что разряд должен характеризовать профессиональный уровень и служебное соответствие чиновника.



Разнобой в определении структуры государственных должностей и квалификационных разрядов существенно препятствует реализации ба зового принципа государственной службы любого федеративного госу дарства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть оди наковы на уровне как федерации, так и её субъектов. Единообразная ти пология государственных должностей и квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную должностную структуру гос службы РФ и в конечном счёте создать реальные организационно струк турные предпосылки государственной целостности России. Пока сохра няется разношёрстность в построении основных институтов государст венной службы, говорить о целостности не приходится.

Различие двух подходов к организации и правовому регулированию го сударственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше, обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде регионов, как присяга гос служащих. Например, в тексте присяги Республики Татарстан вообще отсут ствует упоминание российской конституции и российского государства: это, по существу, присяга на верность суверенному государству.

Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания гос служащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные оклады региональных чиновников соседних областей различаются в разы. Широкие вариации име ют место и в вопросах пенсионного обеспечения госслужащих.

Различается и региональная практика управления государственной службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для регио нов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере. По этому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику, которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам госслуж бы субъекта Федерации:

• существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации, но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти на паритетных началах;

• входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;

Владимир Слатинов • представляет собой специальное подразделение аппарата высшего должностного лица;

• имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных нача лах обеими ветвями власти 7.

Как видим, разброс организационных форм управления государствен ной службой в российских регионах весьма широк. Но есть одна общая для них черта: система управления государственной службой за метно тяготеет к исполнительной власти и только в редких слу чаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее, потому что такая модель в большей мере обеспечивает рациональность, профессионализм и политическую нейтральность региональной государственной службы.

Суммируя практику законодательного регулирования государствен ной службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступ ления от норм федерального законодательства:

• введение собственных классификаций и наименований государствен ных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 федерального закона;

• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федера ции, служащие органов местного самоуправления);

• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что проти воречит ст. 14 федерального закона, и перечня правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;

• закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать соб ственными законодательными актами вопросы, регламентация кото рых отнесена к компетенции федеральных законов;

• требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и Конституции РФ;

• необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы посту пить на государственную службу (противоречит ч. 4 ст. 32 Конститу ции РФ) 8.

Нельзя не согласиться с теми, кто говорит о необходимости провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответ ствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также совре менным потребностям государственного строительства. Разумеется, при ведение законодательных актов субъектов РФ о государственной службе в соответствие с федеральными законами не будет означать их полной унификации и слепого копирования федеральных норм. Здесь требуется соблюсти тонкий баланс региональной специфики и общефедеральных принципов законодательства.

132 Pro et Contra • Том 5 • № 1 • Зима Законодательное регулирование государственной службы По мнению ряда специалистов, одним из средств решения пробле мы могут стать разработка и принятие крупного кодификационного акта о государственной службе. Проект кодекса уже подготовлен в со ответствии с президентским указом № 278 от 3 апреля 1997 года. Что с собой принесёт кодекс государственной службы Во первых, систе матизацию многочисленных действующих нормативно правовых ак тов о госслужбе и создание на этой основе непротиворечивой норма тивно правовой базы. Во вторых, разработку и введение новых норм с учётом первоочередных приоритетов. В третьих, закладку в кодекс «правовых ниш» для последующего органичного включения в него новых норм. И главное: кодекс призван исчерпывающим образом ре гулировать госслужбу, служить юридической базой для комплексной реформы государственной службы. Правда, некоторые скептики счи тают, что имеющийся нормативный материал пока недостаточен для кодификации и следует сначала принять некоторые важнейшие зако ны по развитию и конкретизации рамочного закона «Об основах го сударственной службы Российской Федерации», а уж потом кодифи цировать государственно служебное законодательство 9. В этих дово дах есть рациональное зерно, которое, однако, не отменяет необхо димости, пусть и в отдалённой перспективе, систематизировать и кодифицировать государственно служебный правовой массив.





Политические перспективы реформирования госслужбы Давно назревшие крупномасштабные изменения в законодательном ре гулировании государственно служебных отношений на федеральном и региональном уровнях в определяющей мере зависят от того, готов или нет политический режим провести глубокую административную рефор му, призванную «рационализировать» российскую бюрократию. В пост советское десятилетие не было предпринято, по существу, никаких серь ёзных действий в этом направлении. У российского политического клас са до сих пор отсутствовала осмысленная, концептуально проработанная стратегия государственного строительства, и потому все преобразования в нашей стране носили ситуационный, конъюнктурный характер. Ельцин ский режим обнаружил отсутствие политической воли не только к прове дению сколько нибудь осмысленной социальной и экономической поли тики, но и к созданию рационально организованного государственного аппарата, способного адекватно выразить и переложить на язык управ ленческой деятельности политические импульсы, исходящие от элиты.

Если до октября 1993 года это ещё можно было объяснить борьбой с Со ветами, то после принятия новой конституции попустительство по отно шению к государственному аппарату явно свидетельствовало как о несо Владимир Слатинов мненной слабости политического режима, так и о его нацеленности на выстраивание определённого типа социально политических отношений.

Игорь Малашенко назвал послеоктябрьский (после октября 1991 года) режим «безалаберным авторитаризмом», считая главными его чертами «невыстроенность, рыхлость, неряшливость» 10. На мой взгляд, его образ действий точнее охарактеризовать словом «попустительство», и тогда президентство Ельцина можно определить понятием «попустительский авторитаризм». Попустительство как принцип жизнедеятельности озна чает неспособность к проведению концептуально оформленной, осмыс ленной, поддерживаемой политическим классом и обществом государст венной политики в сфере экономики и государственного строительства.

Применительно к государственному аппарату попустительство вырази лось в отсутствии полноценного государственно служебного законодатель ства, системы социального контроля за бюрократией и соответствующих управленческих структур, призванных регулировать госслужбу. Это повлек ло за собой социально политические последствия, во многом определившие нынешнюю российскую политическую и управленческую практику. Извест но, что в государственном управлении и государственно служебной деятель ности всегда присутствуют как формализованные, так и неформальные (те невые) связи и отношения. Сколь бы развитыми ни были законодательство и институты, регулирующие госслужбу, теневые факторы всегда играют суще ственную роль. Чтобы управление было эффективным, требуется точно сба лансировать эти два типа отношений. Разрушение номенклатурных норм и способов регуляции чиновной деятельности при дефиците государственно служебного законодательства, способного их заменить, обусловило почти абсолютное господство теневых норм и способов деятельности как в самм российском госаппарате, так и в его взаимодействиях с социальными груп пами и общественными структурами. К этому нужно добавить деградацию прежних норм административной морали и обусловленное слабостью гра жданского общества отсутствие механизмов социального контроля за бю рократией «снизу». Отсюда почти полная бесконтрольность российского чи новничества. К тому же в период приватизации госсобственности и перво начального накопления отсутствие полноценного государственно служеб ного законодательства, то есть всеобщих правил игры, регулирующих профессиональную деятельность аппарата, крайне выгодно чиновничеству, особенно той его части, которая активно обменивала свои властно управ ленческие ресурсы на финансовые и экономические. А та когорта управлен цев, которая сохранила этические принципы и не участвует в приватизации государственных функций, остаётся политически и социально незащи щённой.

Есть основания полагать, что в последние годы госаппарат взаимодей ствовал с политическим классом на основе своего рода социального кон 134 Pro et Contra • Том 5 • № 1 • Зима Законодательное регулирование государственной службы тракта. Стратегия и тактика попустительства, то есть отсутствия целена правленных действий в любой из реформируемых общественных сфер, благоприятствовали тому, что • госаппарат не противодействовал политической элите, а та не стре милась его «рационализировать»;

• торжествовала политика «отложенных решений» и тактика сиюминут ных, пронизанных конъюнктурой реакций на экономические и соци альные вызовы;

• политическая элита и госаппарат активно соучаствовали (входили «в долю») с околовластными финансовыми структурами в приватизации госсобственности и частнокорпоративном использовании бюджет ных средств.

Подобная тактика, безусловно, была ограничена экономическими воз можностями государства и общества, и, следовательно, ей не было отпу щено много времени. Но его хватило, чтобы мы получили устойчивый тип госслужбы, который сам по себе стал важнейшим фактором развития рос сийской ситуации 11.

Pages:     | 1 || 3 |










© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.