WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     || 2 | 3 |
Законодательное регулирование государственной службы Владимир Слатинов В ставшую уже достоянием истории эпоху Ельцина из под пера президент ских спичрайтеров регулярно выходили призывы провести администра тивную реформу. В какой то момент показалось, что «процесс пошёл»:

ельцинское Послание парламенту 1998 года поставило административ ное реформирование в число приоритетов, и специалисты начали шли фовать концепцию, однако продолжения не последовало. Между тем по требность в глубокой и целенаправленной трансформации отечествен ной административной системы крайне остра. Сегодня уже не вызывает сомнений, что предпринятые в начале 90 х либеральные экономические реформы следовало подкрепить основательным реформированием адми нистративной системы. Тогда государство имело бы возможность обес печить правовой порядок и единые правила игры, особенно в том, что касается либерализации экономики и приватизации государственной собственности.

Административная реформа и государственная служба Одна из важнейших составляющих административной реформы — соз дание современного института государственной службы, то есть систе мы правовых норм и социальных структур, регулирующих профессио нальную деятельность государственных чиновников, отправление ими предписанных функций. Мировой и отечественный опыт свидетельству ют: радикальные преобразования возможны, только если государствен ный аппарат способен реагировать на адресованные ему политические импульсы. Для этого необходимо, чтобы он соответствовал определённым качественным стандартам и располагал механизмом, позволяющим бо лее или менее точно переводить политическую волю элиты на язык ад министративной деятельности и управленческих технологий. В тотали тарной системе это было возможно на пути полного подчинения аппара та политике государства партии и подавления его политической само стоятельности; в демократической — через создание веберовской рациональной модели госслужбы: департизированной и политически нейтральной, лояльной к избираемой народом политической власти. Ра циональная модель госслужбы подразумевает, что государственный ап Владимир Слатинов парат только реализует политическую волю элиты. Однако в реальности бюрократия посредством ряда механизмов (служебное консультирование, административное нормирование, служебная самодеятельность) оказы вается включена в политику, соучаствует в принятии политических реше ний, беря на себя роль самостоятельного политического актора. Тем не менее на современном Западе был найден способ поддерживать если не идеалтипическую схему «политика — госслужба», то хотя бы формулу, со гласно которой государственный аппарат при всей его вовлечённости в политический процесс подконтролен политическому классу и граждан скому обществу. И всё же даже в западных странах в периоды крупных структурных реформ (в частности, во времена «неоконсервативной ре волюции») политическое давление на госслужбу усиливалось.

В России начала 90 х годов происходила смена экономической и по литической систем. А это требовало максимальной лояльности государ ственного аппарата, чтобы получить «на выходе» управленческой систе мы то, что было задумано реформаторами. В посттоталитарной ситуации, когда прежние политические технологии дискредитировали себя, данное требование означало рационализацию государственной бюрократии, то есть приобретение ею таких качеств, как политическая нейтральность, регулярно подтверждаемая квалификация, высокие этические стандарты профессиональной деятельности, глубокая служебная специализация, чётко выстроенная иерархия, обезличенность служебной деятельности, кадровая стабильность. Сюда можно добавить закреплённые законом ог раничения и льготы для чиновников, систему публичного контроля (пар ламентский, финансовый, административный, судебный), целенаправлен ную подготовку административной элиты, защищённость профессио нальных прав государственных служащих, многообразные процедуры разрешения трудовых споров и конфликтов. Всё это говорит в пользу того, что административная реформа должна опережать экономическую или, по меньшей мере, проходить синхронно с ней.

Ключевое звено административной реформы — становление государ ственной службы как социально правового института. От степени совер шенства и развитости госслужбы, от состояния государственно служеб ного законодательства в значительной мере зависит, насколько госаппа рат действует в интересах государства, реализует политическую волю эли ты, находится под контролем политического класса и общественных структур. К сожалению, в России до сих пор не создан эффективно дейст вующий и достаточно развитой институт государственной службы. Соот ветствующее законодательство разрабатывается и принимается крайне медленно и неравномерно. Во многом этот процесс зависит от характера самог политического режима, от тенденций его эволюции, от его стра тегии и тактики.

124 Pro et Contra • Том 5 • № 1 • Зима Законодательное регулирование государственной службы Федеральное законодательство о госслужбе С начала 90 х годов по мере разрушения прежних номенклатурных струк тур, и в особенности после распада СССР, окрепли голоса сторонников реформы государственного аппарата. Однако в первое время это выли лось в разрозненные акты, не увязанные в какую бы то ни было систему.

В 1992 году была опубликована концепция реформирования государ ственной службы 1, критически встреченная в научных кругах, хотя часть её положений носила здравый характер. В частности, в ней предусматри валось принять рамочный закон о госслужбе, который послужил бы от правной точкой для дальнейшего правотворчества в этой области. Но вре мя шло, а закон не принимали. Все шаги по становлению государствен ной службы в 1993—первой половине 1995 годов были в основном орга низационного характера. При президенте РФ 3 июня 1993 го был учреждён Совет по кадровой политике, в феврале 1994 года — Управле ние федеральной государственной службы, в июне — Российская акаде мия государственной службы (на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС). В апреле 1995 го бывшие региональные высшие пар тийные школы были преобразованы в региональные академии госслуж бы. Этими преобразованиями была сформирована система профессио нального обучения государственных чиновников.



Что касается законодательной стороны, то она по прежнему отстава ла. Первым крупным правовым актом в сфере государственно служебных отношений стало утверждённое указом президента РФ от 22 декабря года Положение о федеральной государственной службе 2. Согласно Кон ституции РФ федеральная служба находится в ведении Федерации. По скольку в ней ничего не сказано о госслужбе в регионах, остаётся пред положить, что последняя подчинена субъектам РФ.

Из буквы и духа Конституции РФ следует, что основы организации гос службы в РФ должны быть установлены федеральным законом. Упомяну тое выше Положение о федеральной государственной службе эту задачу не решало, так как, во первых, было утверждено указом президента, во вторых, касалось только федерального уровня, в третьих, не охватывало многих компонентов организации и функционирования госслужбы. Что бы удовлетворить всем этим требованиям, был нужен федеральный закон, который приняли летом 1995 года (на четвёртом году экономических и политических реформ!). Он стал первым (и пока единственным) феде ральным законодательным актом, регламентирующим сферу государст венно служебных отношений 3.

Проблема, однако, в том, что этот базовый закон появился в то время, когда новый политический режим и система административно государ ственного управления в общих чертах сложились, были закреплены ин ституционально и ментально. Поэтому значительная часть рациональных Владимир Слатинов положений, содержащихся в законе, уже не могли существенно повлиять на российскую политическую и управленческую практику. Тем не менее сам факт правового закрепления этих положений, несомненно, значим.

Так, закон чётко определил понятие «государственная служба», обозна чил её структуру. Важно и то, что он закрепил разделение политики и госу дарственной службы, а соответственно — политических и административ ных государственных должностей. Тем самым были заложены правовые ос новы формирования постоянного, профессионального, независимого от политической конъюнктуры государственного аппарата, установлены ква лификационные требования для замещения государственных должностей, закреплены принципы государственной службы, в частности открытый кон курс на замещение вакантных должностей. Большое внимание в законе уде лено определению правового статуса государственного служащего: его прав, обязанностей, социальных гарантий, ограничений, связанных с государст венной службой. Таким образом, в рамочном законе «Об основах государст венной службы Российской Федерации» есть немало положений, призван ных построить современный государственный аппарат на началах рацио нально бюрократической модели государственного управления.

Правда, по мнению некоторых авторов, закон содержит в себе и пред посылки закрепления кастовости, закрытости и неподконтрольности го сударственной бюрократической корпорации с её особым миром и сис темой ценностей 4. К примеру, в законе установлена необычайно развет влённая и в некотором смысле беспрецедентная для современных госу дарств система бюрократических чинов в трёх измерениях: категории, группы, разряды. Причём если деление госдолжностей на категории «А», «Б», «В» вытекает из воплощённой в законе концепции разделения поли тики и госслужбы, принятой в практике демократических стран, то обос нованность иерархического расчленения должностей на пять групп и вве дения соответственно 15 квалификационных разрядов вызывает большие сомнения. Столь громоздкая система (во многих странах, напротив, на блюдается тенденция к упрощению госслужбы) скорее всего отражает бюрократическое тщеславие и осознание российскими чиновниками сво ей избранности, кастовой обособленности.

Между тем наиболее существенная слабость закона в том, что он уста навливает лишь самые общие государственно служебные нормы, которые нуждаются в конкретизации. Однако ни одного федерального закона в развитие базового так и не было принято.

Пробелы в федеральном государственно служебном законодательст ве стали причиной того, что значительный массив государственно слу жебных отношений в настоящее время регулируется указами президента и постановлениями правительства. Вряд ли вызывает сомнения необхо димость регулировать отдельные (преимущественно оперативные) вопро 126 Pro et Contra • Том 5 • № 1 • Зима Законодательное регулирование государственной службы сы госслужбы указами главы государства и нормативными актами прави тельства. Но нельзя признать нормальным, когда в их число попадают та кие аспекты, как денежное содержание, пенсионное обеспечение, дисци плинарная ответственность государственных чиновников.

В РФ отсутствует единый межведомственный орган по вопросам госу дарственной службы. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ фактически бездействует; кроме того, возложенные на него функции и порядок его деятельности предполагают существование ведомства, следящего за состоянием государственной службы в Центре и на местах со всеми вытекающими отсюда последствиями. Отсутствие пол ноценного федерального ведомства государственной службы, отвеча ющего за проведение единой политики в этой сфере, негативно сказыва ется на практической деятельности государства.





Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи предлагают, в частности, провести юридическую экспертизу Феде рального закона «Об основах государственной службы Российской Феде рации» и подготовить поправки, изменения и дополнения к нему. Одно временно рекомендуют принять закон «О федеральной государственной службе РФ» (его проект давно подготовлен).

Кроме того, существует острая потребность в нормативных правовых актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о государствен ной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых принципов пра вотворчества, гласящий: законодательные акты, предусмотренные в ба зовом законе, должны разрабатываться и приниматься вместе с ним. По скольку на деле ни один закон принят не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности госслужащих, об их денежном содержании, о присвое нии им квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должно стном лице и административной процедуре (об общих правилах взаимо действия государственных служащих с гражданами) и т. д.

Госслужба в законодательстве субъектов Федерации В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в госу дарственно служебной сфере более динамично 5. Законодательные и ис полнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы. Этому есть по меньшей мере два объяснения.

Во первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса привело к появлению у них атрибутов государственности, один из которых — Владимир Слатинов государственная служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энер гичные усилия для упрочения и закрепления приобретённого статуса, напол нения его реальным содержанием. В итоге в 1993—1998 годах законодатель ные акты в области госслужбы приняли 87 субъектов РФ.

Во вторых, региональные элиты стремятся дополнить внеинституцио нальные методы воздействия на региональную бюрократию формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное руководство не может повернуть правовые нормы государственно служебных отношений в нужную для себя сторону. Например, закреплённый законодательно ин ститут аттестации используют как инструмент «чистки» органов власти от неугодных. Избирательное правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае региональное законодательство, не выполняя своей основ ной функции — рационализировать государственно служебные отноше ния, всего лишь дополняет по прежнему доминирующие в регионах кли ентелистские связи внутри государственного аппарата.

Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные зако нодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с фе деральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, проис ходит неоправданная дифференциация правового регулирования.

Противоречивость федерального и регионального государственно служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку:

рамочный закон «Об основах государственной службы Российской Фе дерации» оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда как ст. 72, п. «к» Конституции РФ относит административное и трудовое законода тельство к совместному ведению Федерации и её субъектов. Из этого про тиворечия проистекают два подхода к правовому регулированию государ ственной службы субъектов РФ.

Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку регули рование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к исключительному ве дению РФ (что сделано по отношению к федеральной госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то, следовательно, оно должно быть отне сено к исключительному ведению субъектов РФ (такой вывод подкреп лён ст. 2 федерального закона). Подобный подход воплощён в ряде зако нов о государственной службе субъектов РФ — Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области. Законодательные акты Башкирии, Татарста на и Якутии представляют собой, по сути, законы о государственной служ бе суверенных государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы).

Однако, как известно, законодательство о государственной службе — это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового пра 128 Pro et Contra • Том 5 • № 1 • Зима Законодательное регулирование государственной службы ва. Между тем административное и трудовое законодательство (ст. 72, п. «к» Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её субъек тов, включая не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Феде рации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос относительно ст. 2 Феде рального закона «Об основах государственной службы Российской Феде рации», из которой следует, что к ведению субъектов РФ относится сама государственная служба в них. Очевидную коллизию попытались объяс нить известные исследователи Василий Манохин и Александр Ноздрачёв.

Pages:     || 2 | 3 |










© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.