WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     || 2 | 3 | 4 |
ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ:

ПЕРВЫЕ ИТОГИ РЕАЛИЗАЦИИ Гонтмахер Е. Ш., д. э. н., руководитель Центра социальной политики Института экономики РАН Появление национальных проектов было следствием во многом безуспешных попыток реформирования социальной сферы в 1990-х гг. и в первые годы нынешнего десятилетия. На фоне появившихся в бюджете сверхдоходов от продажи нефти и другого сырья уже было невозможно поддерживать на крайне низком уровне финансирование образования, здравоохранения и жилищной сферы.

В статье рассматриваются основные достоинства и недостатки каждого из национальных проектов, имеющих выраженную социальную направленность, что позволило сделать несколько принципиальных выводов.

1. Направления, которые были выбраны для национальных проектов, действительно актуальны и поэтому требуют концентрации ресурсов государства и общества. Единственным крупным упущением является отсутствие в списке этих направлений культуры.

2. Выбранная в качестве первоначальной форма управленческого решения — национальный проект — так и не была упакована в эффективную форму, которой потенциально является, например, федеральная целевая программа (ФЦП). Тем самым была нарушена классическая цепочка управления, ориентированного на достижение конкретного результата: целеполагание соотнесение с имеющимися ресурсами выстраивание этапов достижения цели и распределение под них имеющихся ресурсов создание системы мониторинга и контроля накопление сигналов обратной связи корректировка (при необходимости) этапов движения к цели или (в неблагоприятном варианте) первоначальной цели.

3. Отсутствие сколько-нибудь комплексной управленческой формы привело к разрозненности конкретных мероприятий, многие из которых давно назрели, но реализуемые вне единого замысла зачастую не давали (не дают) ожидаемого положительного эффекта.

1. ПРЕДЫСТОРИЯ Общеизвестно, что в 1990-е гг. российская социальная сфера пережила острейший кризис недофинансирования. Достаточно сказать, что бюджетные расходы на здравоохранение, образование и культуру к концу прошедшего десятилетия упали в 2–2,5 раза. На этот вызов было два возможных ответа: восстановление прежнего уровня финансирования или же проведение радикальной реформы.

Первый вариант оказался невозможен по следующим причинам. Объективная причина следовала из простого факта уменьшения всероссийского валового продукта (ВВП) до 40% от уровня ВВП конца 1980-х гг. Конечно, можно было и из оставшихся скудных средств, собираемых государством, выкроить побольше в пользу социальной сферы, но это все равно не позволило бы решить проблему. Субъективная причина заключалась в убежденности тогдашнего руководства страны в том, что реформы давно назрели.

SPERO | №8 Весна—Лето Так, Владимир Путин, заявивший во время своей предвыборный кампании 1999 г. о необходимости разработки долгосрочной стратегии развития России, инициировал подготовку так называемой программы Грефа. Однако в ней образованию, здравоохранению и культуре отводилось лишь второстепенное место. Главное внимание уделялось экономическим реформам, а для их проведения по-прежнему требовалось расчистить поле. Например, совершенно серьезно обсуждалась возможность введения частичной оплаты школьного образования и здравоохранения (бесплатных, согласно Конституции). Или предлагалось оставить бесплатными только собственно медицинские услуги, а за «гостиничную часть» в больницах (питание, использование койки) пациентом пришлось бы платить.

Программу Грефа тогдашнее правительство так и не одобрило, ограничившись формулировкой «принять к сведению». Вместо нее подготовили среднесрочную программу (на 3 года), которая затем каждые два года обновлялась. Подобная практика «стратегического планирования» продолжается и до сих пор.

Но Владимир Путин свою идею о социальных реформах все-таки не оставил, тем более что с экономикой России в первой половине 2000-х гг. стало получше (благодаря быстрому росту цен на нефть). Вопрос о необходимости социальных реформ был поставлен президентом в послании Федеральному собранию 2004 г.

Интересно сопоставить список реальных проблем, накопившихся к тому моменту в здравоохранении, образовании и в жилищной сфере, с президентскими посланиями.

Здравоохранение:

Накопившиеся проблемы Послание Президента 2004 г.

1. Отсутствие стандартов лечения. 1. Гарантии бесплатной медицинской помощи должны быть 2. Неразбериха с разграничением бюджетного общеизвестны и понятны. По каждому заболеванию должны и страхового финансирования, а также с уста- быть выработаны и утверждены стандарты медицинских новлением приемлемых объемов участия услуг с обязательным перечнем лечебно-диагностических населения в финансировании из собственных процедур и лекарств, а также с минимальными требованиясредств медицинского обслуживания. ми к условиям оказания медпомощи.

3. Отсутствие четкой и оптимальной этапности 2. Пациентом могут оплачиваться только дополнительная медоказания медицинской помощи (начиная от помощь и повышенный уровень комфортности ее получения.

профилактики и кончая реабилитацией после 3. Нужно перейти от сметного принципа содержания медицинстационарного лечения). ских учреждений к оплате за оказанный объем и качество ме4. Экономическая и финансовая несамостоя- дицинской помощи. Причем такая оплата должна производитьтельность медицинских учреждений. ся в соответствии с принципами обязательного страхования.

5. Сверхнормативная изношенность зданий, 4. Правительство и парламент должны обеспечить правовую сооружений и медицинского оборудования. базу обязательного медицинского страхования, государ6. Критически низкая оплата труда медицинских ственных гарантий медицинской помощи, частной медицинработников. ской практики, оказания платных услуг.



Образование:

Накопившиеся проблемы Послание Президента 2004 г.

1. Отсутствие утвержденных современных стандартов школьного обучения. 1. Выпускники школ независимо от иму2. Финансовая и экономическая несамостоятельность образовательных щественного положения родителей учреждений. должны иметь возможность посту3. Неразбериха с разграничением бюджетного и платного обучения. пать в вузы в соответствии с уровнем 4. Недопустимо низкая оплата труда. своих знаний.

5. Отсутствие притока молодых, современно подготовленных кадров 2. Следует стремиться к тому, чтобы и вследствие этого преобладание специалистов предпенсионного и большинство выпускников учебных запенсионного возраста («возрастной тромб»). ведений работало по специальности.

6. Увеличивающийся разрыв по качеству обучения между немногочислен- 3. Мы обязаны внедрять в практику ными лидерами и остальной массой образовательных учреждений. адекватные времени образовательные 7. Развал системы начального и среднего профессионального образования. стандарты.

8. Слабая связь между содержанием обучения и требованиями со- 4. Мы должны дальше интегрировать временного общества. образование и научную деятельность.

9. Отсутствие взаимопроникновения высшего образования и науки. Развитие вузовской науки и крупных научно-образовательных центров должно стать приоритетной задачей.

ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ Е.Ш. Гонтмахер | Национальные проекты: первые итоги реализации Жилье:

Накопившиеся проблемы Послание Президента 2004 г.

1. Большинство людей нуждается в жилье, 1. К 2010 г. минимум треть граждан страны (а не одна десятая, как но не может себе позволить его покупку. сейчас) должны иметь возможность приобрести квартиру, отвечаю2. В России отсутствует эффективная щую современным требованиям, за счет собственных накоплений система долгосрочного жилищного и с помощью жилищных кредитов.

кредитования. 2. Ипотека должна стать доступным способом решения проблем для 3. Нынешних объемов жилищного людей со средними доходами. Нужны и другие формы финансистроительства не хватает для удо- рования (участие граждан в долевом строительстве и жилищновлетворения потребностей населения. накопительных программах).

4. Качество жилищных и коммуналь- 3. Одновременно необходимо гарантировать предоставление ных услуг остается очень плохим, малоимущим гражданам социального жилья.

а уровень износа коммунальной 4. Чтобы рост спроса на жилье не привел только к скачку цен, инфраструктуры высоким. необходимо обеспечить конкурентные условия для жилищного 5. Социальное жилье и жилье для инва- строительства. Граждане России не обязаны оплачивать стоимость лидов, ветеранов и других категорий административных барьеров, создаваемых в строительстве, а также граждан выделяется очень низкими сверхприбыли застройщиков-монополистов. Принятие мер по устатемпами. новлению четких правил землепользования и застройки, упрощение 6. Граждане слабо защищены от махи- процедуры разрешений и согласований на строительство, подготовнаций при покупке и продаже жилья. ка необходимой инженерно-коммунальной инфраструктуры.

Обращает на себя внимание высокая степень совпадения реальных проблем и президентских размышлений. Возможно, поэтому послание Владимира Путина Федеральному собранию 2004 г. можно оценить (с позиции раскрытия социальной проблематики) как лучшее из произнесенных им.

Что же случилось дальше Обычно правительство принимается исполнять все сказанное. Составляется специальный план, который комментирует буквально каждую мысль из послания. Назначаются министерства, ответственные за реализацию, а премьер-министр со своим аппаратом жестко контролирует этот план. Так было в предыдущие годы. Однако на этот раз все получилось иначе.

Президент взял инициативу на себя. Он организовал Совет по решению указанных им проблем, в который вошли, кроме профильных министров, депутаты всех думских фракций, представители профсоюзов и работодателей.

Под эгидой Администрации Президента были организованы рабочие группы по нескольким направлениям. Кроме образования, здравоохранения и жилья, они занялись социальными проблемами военнослужащих, миграцией в Россию и Калининградской областью. К участию в их работе были привлечены лучшие эксперты страны, представители правительства.

Казалось бы, хороший старт для начала реформ. Однако в 2005 г. деятельность этих групп была фактически свернута. Единственное направление, по которому удалось добиться реального продвижения, — ипотека. Думой был разработан и принят пакет поправок в жилищное законодательство, фактически запустивший механизм ипотеки.

По другим направлениям не удалось выйти даже на стадию готового продукта. Видимо, продолжающийся рост цен на нефть приглушал остроту нерешенных проблем. Кроме того, государство сильно испугалось эксцессов начала 2005 г., вызванных монетизацией льгот. Появилось ощущение, что реформы могут нести сильные политические риски, а впереди уже маячили выборы 2007–2008 г.

Политика вклинилась в социальную проблематику еще и потому, что в 2005 г. заработал Стабилизационный фонд, и власти вместе со средствами массовой информации стали громогласно сообщать о его быстром росте.

Теперь об этой «всенародной заначке» знает каждый пенсионер. В результате стало формироваться крайне негативное отношение населения к тому, что где-то без движения лежат десятки, а затем и сотни миллиардов долларов, ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ SPERO | №8 Весна—Лето в то время как большинство людей получает копеечные зарплаты и пенсии.





Ничего не делать в такой ситуации стало опасно.

На этом фоне (примерно в конце весны — начале лета 2005 г.) и родилась идея приоритетных национальных проектов. Что касается образования, здравоохранения и жилья, то эти сферы были определены сразу. В последний момент добавили развитие агропромышленного комплекса, но забыли культурную сферу, о чем Владимир Путин впоследствии неоднократно публично сожалел. После Президентского Послания 2006 г. фактически в ранг национального проекта были сведены предложения по улучшению демографической ситуации в стране.

2. НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОЕКТ «ЗДОРОВЬЕ»Основная проблема национального проекта «Здоровье» заключается в том, что он по существу является латанием дыр или обновлением фасада, в то время как всеми признается, что наше здравоохранение находится в системном кризисе и нужны принципиальные меры для изменения ситуации.

Безусловно, дополнительное финансирование, предусмотренное в проекте, полезно, но решение частных задач в лучшем случае только отсрочит (а то и осложнит) решение общих вопросов. Плохо и то, что ход реализации национального проекта «Здоровье» широко освещается, результаты преподносятся в прессе как важные достижения, которые на самом деле имеют разрозненный характер и принципиально не влияют на решение основных проблем российского здравоохранения. Для этого нужна постановка главной цели, достижению которой должны быть подчинены все ресурсы. Предусмотренные в проекте меры обречены на то, чтобы иметь несистемный характер, так как не создают соответствующих внутренних механизмов к развитию.

В национальный проект включены достаточно разноплановые меры. Если закупки оборудования и реанимобилей могут быть отнесены к одноразовым мероприятиям, то программа вакцинации должна быть долгосрочной по определению. Это же касается и ряда других мер, предусмотренных национальным проектом, например, скрининга новорожденных. В Правительстве рассматривалась программа профилактики и лечения отдельных инфекционных заболеваний, и в рамках этой программы предполагается выделение довольно значительных денег на период до 2010–2012 гг. Однако не ясно, будет ли эта программа официальной частью национального проекта или самостоятельным мероприятием.

Возможно, федеральные власти полагают, что финансирование большинства мероприятий, заложенных в проекте, возьмут на себя регионы.

Во всяком случае, расходы на национальный проект «Здоровье» в бюджете не выделяются в отдельную статью, хотя в одном из комментариев к бюджету расписано, сколько средств планируется потратить.

Кроме того, в официальных источниках отмечается, что национальный проект в 2007 г. включил в себя мероприятия по апробированию новой системы финансирования здравоохранения. В 19 регионах реализованы пилотные проекты по введению новой отраслевой системы оплаты труда и переходу к так называемой одноканальной форме финансирования здравоохранения. Предполагается, что все источники (в разных регионах их может быть от четырех до шести) сливаются в единый поток. Цель эксперимента — обеспечить более Использованы материалы Т. В. Чубаровой.

ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ Е.Ш. Гонтмахер | Национальные проекты: первые итоги реализации оперативное и эффективное использование средств. Однако непонятно, какие именно мероприятия будут проведены по данному направлению.

Введение доплат врачам общей практики выявило и другую проблему национального проекта: не учитывается долгосрочная перспектива в угоду достижения сиюминутной цели. Очевидным последствием такого повышения стал отток специалистов, которые в регионах теперь стремятся стать врачами общей практики. В результате в ряде регионов не хватает врачей и медсестер в больницах. Главная цель достигнута, но возникли новые проблемы, в том числе и раскол между врачами. Кроме того, доплата врачам первичного звена при ближайшем рассмотрении оказалась вовсе не повышением заработной платы, а средством повышения интенсивности труда, так как в рамках национального проекта «Здоровье» круг их задач существенно расширился.

Высокотехнологичная помощь — также приоритет весьма неоднозначный. С одной стороны, существует много проблем в организации основных видов медицинской помощи, в том числе в реализации Программы государственных гарантий отмечается недофинансирование основных видов медицинской помощи в большинстве субъектов Российской Федерации и в первую очередь скорой, амбулаторно-поликлинической и медицинской помощи, оказываемой в дневных стационарах. С другой стороны, специалисты изыскивают возможности оказания высокотехнологичной помощи в уже существующих медицинских учреждениях.

Данный приоритет оказался наиболее сложным для реализации и запланированное на 2006 г. не было выполнено: строительство 15 федеральных медицинских центров, 4 из которых должны были начать функционировать уже в 2007 г. Однако только в начале 2008 г. открылся первый из них (в Пензе).

При этом до конца не решены проблемы с квалифицированными кадрами для этих центров.

3. НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОЕКТ «ОБРАЗОВАНИЕ»В первоначальном виде национальный проект «Образование» содержал следующие направления:

1) поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования;

2) внедрение современных образовательных технологий;

3) создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня;

4) повышение уровня воспитательной работы в школах;

5) развитие системы профессиональной подготовки в армии;

6) проект «Сельский школьный автобус».

Pages:     || 2 | 3 | 4 |










© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.