WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 54 |

Деятельность демократических органов управления образованием в современной зарубежной профессиональной школе рассмотрена в публикациях А.М. Новикова, С.П. Титович, Ю.С. Алферова, У. Ценкера, С.Т. Керра, А. Блумберга, Р. Акоффа и др.

Проблемы государственного управления, управления образованием и образовательными учреждениями нашли свое отражение в работах Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьева, Ю.В. Васильева, ГГ. Габдуллина, Б.С. Гершунского, В.И. Зверевой, Ю.А. Конаржевского, М.И. Кондакова, B.C. Лазарева, А.Я. Наина, М.М. Поташника, Г.Н. Серикова, В.П. Симонова, Н.С. Сунцова, П.И. Третьякова, Р.Х. Шакурова, Т.И. Шамовой и др.; в диссертационных исследованиях ТВ. Абрамовой, В.В. Давиденко, Ф.В. Куравина, ГА. Красюн, В.Ф. Лехтман и др.

Современные исследователи обращаются и к западному опыту. Работа В.Г. Игнатова и В.И. Бутова [131] представляет собой попытку сравнительного анализа российской и западной систем самоуправления в части налогообложения, структурирования, формирования представительных и исполнительных органов местной власти.

В монографии В.Ф. Абрамова «Российское земство: экономика, финансы и культура» [36] рассматривается финансово-экономическая основа земского самоуправления и предпринята попытка обобщить достижения земств в развитии культуры российской провинции. Монографии ставропольского историка права Е.Е. Некрасова, как и его докторская диссертация [192], дали, на наш взгляд, современным исследователям серьезную систематизированную основу для работы над проблемами местного самоуправления в условиях современного методологического плюрализма.

Для исследующих историю местного самоуправления в дореволюционной России интересны также работы Л.А. Жуковой «Земское самоуправление и бюрократия в России:

конфликты и сотрудничество. 1864-1917 гг.» [117], А.Ю. Шутова «Земские выборы в истории России (1864 - 1917 гг.)» [305], а также учебное пособие «Местное самоуправление в России (XII – середина XX вв.)» [114], изданные на рубеже XX-XXI вв.

Значительным историографическим явлением можно назвать книгу Л.Е. Лаптевой «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)» [159].

Проанализировав Положение о земских учреждениях 1864 года и последующее законодательство по вопросам земского самоуправления, она оценила положение земств как «действительно неудобное... в условиях жесткой государственной бюрократии», а текущее законодательство в отношении земских учреждений, как только ограничительное. Существенным вкладом в историографию местного самоуправления в России стали монография и докторская диссертация Н.Д. Судавцова [276]. Он обобщил деятельность земских и городских учреждений в общероссийском масштабе в период Первой мировой войны.

Одно из наиболее заметных мест в отечественной историографии последних лет занимает направление, исследующее содержание и эволюцию благотворительного процесса и организации социальной помощи, находивших реализацию в различных формах, в том числе и в виде земско-муниципальной помощи нуждающимся в дореволюционной России. Современные исследователи, такие, как М.В. Фирсов [291], Т.Е. Покотилова [217], Г.И. Ульянова [285], В.Л. Прохоров [224], Ю. В. Коробейников [151], достаточно подробно проанализировали степень и качество изученности этого вопроса, обозначили этапы и направления историографических изысканий в отношении указанного социоисторического феномена.

И зарубежные историки: В. Розенберг, Р. Мэннинг, Т. Эммонс, Б.Д. Медисон, Дж.

Бредли, Дэвид Л. Рэнсел, Адель Линдермейер и другие [34, 15, 25, 5, 23, 24] не обошли вниманием вопросы российского земского самоуправления. В первую очередь, данных авторов интересовали вопросы общественного участия и социального призрения.

Таким образом, историография вопросов местного самоуправления и общественного участия в управлении образованием, будучи напрямую связанной с процессами зарождения и становления не только отечественной педагогической школы, но интеллигенции как класса, являющегося основным носителем общественной мысли, имеет богатую, более чем полуторавековую историю. После длительного периода спада исследовательского интереса к данной проблематике (в данном случае мы, естественно, говорим об опубликованных работах, а не о реальном интересе научной общественности), объективно обусловленного существовавшими в Советском Союзе идеологическими установками, в последние годы историография переживает бурное развитие. На наш взгляд, это свидетельствует не только о появлении новых возможностей для неангажированного исследования и переосмысления опыта, накопленного отечественными менеджерами образования в XIX – XX веках, но и об объективно существующей его востребованности. И это в очередной раз подчеркивает актуальность реализуемой нами работы.

§I.2. Государство и самоуправление в России в XIX - XX вв.

Одной из значимых вех, по которым современный исследователь может оценить степень развития общественного сознания в Российской Империи XIX века, является создание в 1802 г. в Петербурге «Человеколюбивого Общества», ознаменовавшего собой начало нового этапа в общественно-культурной жизни страны. Впервые в общественном дискурсе было произнесено слово «Общество» и целью его деятельности был назван «Человек» и «Гражданин» [206]. Этот момент, на наш взгляд, можно считать одной из отправных точек процесса формирования гражданского общества в России.

Спустя полвека, репером, фиксирующим высокую общественную заинтересованность вопросами гражданского общества, стало чрезвычайно интенсивное обсуждение статьи «Вопросы жизни», опубликованной выдающимся русским хирургом и педагогом, участником Крымской войны Н.И. Пироговым в 1856 г. в журнале «Морской сборник» [274, c. 86]. Публикация не только принесла всероссийскую известность педагогу-просветителю, но и стала своеобразным манифестом эпохи. Выдвинутые автором идеи нравственного раскрепощения личности, создания «истинно гражданского общества», призыв воспитывать «истинного человека», способного выдержать неравный бой с окружающей действительностью, упали на благодатную почву и всколыхнули общественное сознание всей образованной России. Подвергнув резкой критике существующую школьную систему, ее феодально-сословный характер, Н.И. Пирогов обосновал идею создания единой общедоступной народной школы, способной воспитать человека и гражданина, готового к преодолению «замшелых норм и порядков жизни».

Идеи Н.И. Пирогова широко обсуждались на страницах печати, в педагогических и родительских кружках, на студенческих сходках.

Два этих факта, выбранных нами среди множества других, как наиболее известные, наглядно свидетельствуют о том, что Великие Реформы 1860-х гг., с которых среди большей части историографов принято вести отсчет отечественной традиции местного самоуправления (хотя о времени зарождения таких традиций есть и другие мнения, но это уже не является предметом нашей работы), в целом, и общественного участия в управлении народным образованием, в частности, не были революцией, знаменующей неожиданное и резкое изменение исторического курса развития. Они стали итогом непрерывно протекавших и ускорившихся с начала века изменений в общественном сознании, в формах собственности и в адаптации к ним системы власти, которые, накопившись, потребовали принципиального законодательного оформления. Поэтому «...земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, – отмечал Н.В. Шелгунов, – а как следствие осознанной правительством необходимости» [156, c. 150].

Реформы середины II половины XIX в. венчают собой целый цикл предшествующих перестроек в системе управления государством, таких объемных, как петровские и екатерининские преобразования XVIII в., и таких конкретных «технических», как переход функций организации местного хозяйства в губернии, формирование городского и уездного уровней власти, разделение полномочий в центре и т.п. Основной же и непосредственной причиной реформ стала отмена крепостного права.

К середине XIX века административно Россия делилась на 50 губерний, губернии – на уезды, последние имели волости и города. В центре работа велась в Сенате, который с начала XIX в. выполнял функции высшей судебной инстанции для губерний и надзора за правительственным аппаратом. Высшим законосовещательным органом по вопросам управления был Кабинет министров.

На местах существовало три группы учреждений: административные, финансовохозяйственные, судебные. Административные органы в губернии возглавлял губернатор с губернским правлением и приказом общественного призрения; в уездах – исправник и городничий. Финансово-хозяйственные функции в губернии исполняла Казенная палата, а на местах – уездные казначейства. Создавались палаты уголовного и гражданского суда, суды совестные и надворные. В губернских городах действовал выборный сословный орган – Губернское дворянское собрание во главе с Предводителем дворянства. Помимо него в городах избирались городские собрания, которые из своей среды выдвигали городского Голову и общую городскую Думу.

Основу процесса введения самоуправления (реформы 1864 и 1870 гг.) заложили осуществленные ранее вертикальное разделение власти на уровни и разделение власти по горизонтали на каждом уровне (в «центре» – по отраслевому признаку, а на местах – по целям и задачам власти: интересы государства и «центра», интересы населения).

Отечественную реформу по введению самоуправления отличал ряд характерных черт:

- в «центре» представительства населения не предполагалось;

- самоуправление не дифференцировалось, т.е. городское и сельское самоуправление не выделялись как особые типы самоуправления;

- постепенное расширение компетенции самоуправления при отлаженной системе ограничений и запретов, составлявших продуманную систему опеки центром местных органов власти, что сыграло исключительно важную роль, поскольку позволило органам самоуправления заняться внутренним совершенствованием и освоением компетенций;

- длительность процесса формирования самоуправления.

1 января 1864 г. было положено начало работы земств и тем самым из системы государственной власти окончательно выделились губернский и уездный уровни местного самоуправления [225, c.552]. Земства получили довольно широкую компетенцию, часть которой им была передана от губернаторов: строительство, управление школами, больницами, благотворительными заведениями, содержание дорог и производственные дела, организация земельного кредита, улучшение кустарной промышленности, земская статистика, все натуральные повинности, обеспечение продовольствием (правда, из всей суммы средств и запасов, имевшихся у государства к 1861 г., земству отдали лишь половину). Таким образом, в отличие от земств екатерининских времен, земства середины XIX в. создавались для хозяйственной организации всей местной жизни, а не для корпоративного управления.

Распорядительными органами земств стали губернские и уездные земские собрания, а исполнительными – управы. Земства избирались от трех курий на основе имущественного ценза, дифференцированного для разных губерний: от землевладельцев, горожан и сельских обществ [112].

Земскую реформу отличала постепенность передачи компетенции и имущества. Так, реформу намечали в первую очередь провести в 33 губерниях. К 1867 г. провели в 32, к 90-м годам XIX в. в 34 губерниях Европейской России. С 1911 г. «Положение» 1890 г. (с довольно значительными изменениями, основной целью которых было обеспечение в земском управлении преобладания лиц русского происхождения) было распространено на 6 западных губерний. Вместе с тем были созданы национальные отделения земских избирательных собраний и съездов. В 1912 г. земство вводится в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Таким образом, к началу XX в. земским самоуправлением было охвачено 43 губернии29. К 1917 г. земство было создано в 46% губерний и уездов, и только 45% городов имело самоуправление [114].

Иными словами, местное самоуправление укоренялось лишь после того, как местные органы власти и население освоили компетенцию и научились управлять имуществом в интересах местного сообщества. Основной причиной медленного развития реформы была низкая частная инициатива населения, обусловленная большим удельным весом феодально-крепостнических пережитков. Ускорение началось лишь к 1913 г.

Вплоть до начала 90-х годов ХIХ в. правительство стойко держалось линии на ограничение контактов между отдельными земствами. Земские ходатайства об отмене такого положения неизменно оставлялись без последствий. Запрещалось объединять усилия даже в борьбе с эпидемиями, проводить профессиональные съезды земских специалистов (учителей, агрономов, ветеринаров и др.). Так продолжалось до тех пор, пока земства не продемонстрировали свои успехи в большинстве областей хозяйственной деятельности. Кроме того, дворянство уже не внушало прежних опасений как возможная политическая оппозиция, а, напротив, стало рассматриваться в качестве основного оплота престола. В результате земствам перестали чинить препятствия в их стремлении совместно решать хозяйственные и профессиональные проблемы.

Регулярно стали проводиться съезды земских специалистов и общеземские съезды, появляются многочисленные периодические издания земств разных губерний, и, наконец, возникают общеземские организации, позднее превратившиеся во Всероссийский Земский союз и Союз городов и сыгравшие огромную роль в развитии самоуправления и отделения публичной власти от государственной [73, c. 57-63].

Союз городов первоначально появился, скорее, как постоянно действующее совещание, основной задачей которого было выявление общих проблем, поиск путей их решения, а также организация межгородского обмена специалистами, методами управления городским хозяйством, сырьем, техникой и т. п. Так, с конца XIX в. в России проводятся съезды работников образования, коммунального хозяйства и т.п., посвященные конкретным вопросам. С 1910 г. – Съезды городских деятелей, и только в 1914 г. – возникают Союз городов и Союз земств (их образование официально не было разрешено, но и не было запрещено). Более того, центр достаточно жестко противостоял объединению, видя в нем потенциальную оппозицию, что, в известном смысле, было оправдано.

Упомянутые Союзы являлись неправительственными, независимыми, постоянно действующими объединениями местных властей (местных самоуправлений).

Деятельность Союзов опиралась на хозяйственную автономию и целостность города, поэтому, например, Союз городов получил возможность изучать и решать местные проблемы самостоятельно. Широко использовался обмен специалистами, ресурсами, опытом внедрения новых форм хозяйства, товарами и оборудованием и т.п. Причем на основании лишь горизонтальных связей коммун и без участия государства.

Однако «оппозиционность» Союзов городов и земств имела свою специфику.

Горизонтальный характер связей обеспечивал независимость от центра, но одновременно ограничивал спектр взаимоотношений лишь проблемами, отнесенными к компетенции местного самоуправления – хозяйственными вопросами. Решения Союза городов законодательной силы не имели, поскольку они касались городов, вошедших в Союз, и лишь конкретной проблемы, ради которой решение принималось. Субъекты Союза представляли не государственную власть, а местное самоуправление.

В городах процесс формирования того, что мы сегодня называем «институтами гражданского общества», был более успешным. Здесь, в условиях начавшегося накопления капитала, раньше сформировались городские сообщества, готовые взять на себя ряд задач по благоустройству и самостоятельно разрешить их путем самообложения и создания собственного, независимого от государственного хозяйства. Сложнее обстояло дело в сельской местности. Экономическому росту и формированию гражданского самосознания там противостояли крепостное право, патриархальные отношения к собственности и натуральная замкнутость хозяйства.

Однако, здесь необходимо отметить, что несмотря на очевидное превосходство роли государства в формировании институтов и принципов системы местного самоуправления, последняя в условиях аграрной России XIX в. не могла не испытывать мощного влияния традиций древнейшего русского института, уходящего корнями еще в вервь Русской Правды – сельской общины.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 54 |






















© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.